Economista joga luz sobre o presente ao oferecer novas interpretações sobre os equívocos do “milagre” e de outras políticas econômicas ao longo das últimas cinco décadas
Giuliano Guandalini
Em dezembro de 1974, o então presidente da República, general Ernesto Geisel, entrou em cadeia nacional de rádio e TV no seu pronunciamento de fim de ano e comentou as medidas emergenciais contra uma crise que começava a ganhar força. O país, sob o governo autoritário dos militares, vinha acumulando uma sequência invejável de crescimento, mas uma virada na conjuntura internacional começava a contagiar a economia brasileira. Eram as primeiras evidências de que o “milagre” era mais frágil do que fazia crer a propaganda oficial.
Em sua fala,
Geisel afirmou que desde meados de 1973 “já se prenunciavam desanimadoras
perspectivas para a conjuntura mundial”. O presidente citou a “disrupção do
sistema monetário internacional” e a disparada nos preços das matérias-primas,
“sobretudo do petróleo e de seus inúmeros derivados”, além da “crescente falta
de liquidez no mercado internacional de capitais, asfixiando os investimentos
projetados”. Não poupou a audiência do linguajar tecnocrático, falando de crise
no balanço de pagamentos em muitos países, o que, disse o presidente, levou
“nações de tradição liberal” a assumir políticas protecionistas. Mencionou
ainda o “fenômeno singular e quase paradoxal de generalizada estagnação com
inflação”.
Depois de
delinear um panorama externo desafiador, Geisel tranquilizou a nação, dizendo
que o país vinha se mantendo relativamente ileso. Ponderou que havia chegado a
hora de fazer ajustes para frear a alta dos preços, mas, no Brasil, “o
mecanismo compensatório da correção monetária assegura entre nós elevada
capacidade de absorção pela economia de índices bem mais elevados de inflação
do que em outros países”. Dessa maneira, assegurou, a economia interna manteria
o avanço a taxas próximas a 10% ao ano, enquanto nos outros países o
crescimento era “irrisório”.
Geisel havia
acabado de apresentar uma nova rodada de projetos ambiciosos, com o lançamento
do II Plano de Desenvolvimento Nacional, o II PND. No receituário, subsídios às
exportações e crédito público para o desenvolvimento da indústria de base, além
dos investimentos estatais em energia, na exploração de petróleo e nas novas
fronteiras da agricultura. Em certos aspectos, era uma política que lembra a
China dos últimos anos — até mesmo na utilização do crescimento acelerado como
instrumento político de legitimação do poder. Mas há uma diferença essencial: o
Brasil não dispunha de capitais domésticos suficientes para fazer frente a
todos esses projetos, que foram financiados com dólares que vinham de fora. Em
pouco tempo, a bomba da dívida externa desabaria sobre o país, deixando uma
ressaca amarga depois dos anos do “milagre”.
No que diz respeito à condução da economia, o Brasil se perdeu algumas vezes ao longo de sua história. O governo Geisel foi uma delas, como expõe o economista Affonso Celso Pastore em seu novo livro, Erros do Passado, Soluções para o Futuro – A herança das políticas econômicas brasileiras do século XX (Portfolio Penguin). Pastore reúne evidências e argumenta que houve três grandes equívocos da equipe econômica de Geisel. O primeiro foi insistir nos investimentos na substituição de importações, despejando recursos públicos nos setores de bens de capital e insumos básicos, numa política cujo resultado foi acentuar “um círculo vicioso de maior protecionismo e menor produtividade do qual nunca nos livramos”. O segundo erro foi acreditar que a origem da crise estivesse no choque do petróleo. Não estava, tanto que o México, exportador de petróleo à época, foi o primeiro país a tombar na crise da dívida externa. O diagnóstico impreciso levou a ações equivocadas, porque o problema na verdade tinha a ver com o terceiro e maior dos erros do governo Geisel: inflar o crescimento interno à base de subsídios e créditos financiados com o aumento acentuado da dívida externa. No final da década de 1970, quando os Estados Unidos subiram os juros para combater a inflação, México, Brasil e diversos outros países em desenvolvimento foram à lona.
Além de dissecar
os erros do governo Geisel e jogar luzes sobre as suas consequências futuras,
Pastore traz novas interpretações para outros três temas centrais da história
econômica recente, mas que, segundo o autor, nunca foram devidamente
analisados: as verdadeiras causas e os equívocos do “milagre brasileiro”; a
herança inflacionária do Programa de Ação Econômica, o PAEG, lançado no início
do governo militar; e a crise da dívida nos anos 1980. O livro traz sete
capítulos, tratando desde o papel da agricultura e do câmbio no
desenvolvimento, mas, particularmente, esmiuçando os assuntos nos quais Pastore
se especializou em sua carreira: política monetária, crises fiscais e
desequilíbrios nas contas externas. É uma história contada a partir dos erros
passados e cujas lições não foram devidamente assimiladas — o que ajuda a
entender por que o país não conseguiu se livrar da armadilha que o condena à
instabilidade e ao baixo crescimento.
Como afirma na
introdução, o economista procurou se guiar por três princípios: o confronto
científico com os fatos, na tradição de Karl Popper; o aprendizado contínuo da
teoria econômica, “um esforço que nunca cessa”; e, por fim, “a total
concentração na busca de soluções para os problemas econômicos enfrentados pelo
Brasil”. Em sua investigação pelas melhores explicações possíveis, Pastore,
sempre municiado de evidências empíricas e modelos matemáticos simples, repassa
interpretações e análises largamente aceitas, mas que, em sua avaliação, contam
apenas parte da história ou estão simplesmente erradas.
Em alguns temas,
Pastore aprofunda as análises feitas no livro Inflação e Crises – O papel da moeda, de 2014. É o caso de sua
avaliação do Programa de Ação Econômica do Governo, o PAEG. Concebido por
Octavio Gouvêa de Bulhões e Roberto Campos, ministros da Fazenda e do
Planejamento, e implantado em 1966, trouxe ações para equilibrar as contas
públicas e reduzir a inflação, bem como reformas importantes no arcabouço
institucional da economia, entre elas um novo sistema tributário e a criação do
Banco Central. Mas o plano, em sua tentativa de fazer um ajuste gradual, criou
um mecanismo problemático que traria sérios contratempos: a correção monetária.
Escreve Pastore: “Paradoxalmente, foi o PAEG que, ao lado de reformas realmente
inovadoras, cometeu dois erros que se transformaram nas sementes do que mais
tarde se tornou conhecido como uma inflação inercial”. E quais foram os erros?
O primeiro foi a criação de mecanismos de indexação. A ideia era fazer uma
transição gradual, reduzindo os custos do combate à inflação e priorizando uma
volta rápida ao crescimento acelerado. A segunda falha foi não ter dado ao BC
os instrumentos necessários para executar uma política de estabilização
monetária.
A indexação de
preços e salários foi a condição necessária, mas não suficiente, para alimentar
a inflação inercial, diz Pastore. A condição suficiente foi o fato de não haver
uma âncora para a política monetária. Hoje, por exemplo, a âncora é a meta de
inflação, estabelecida em 1999, e, no início do Real, havia a âncora cambial.
Sem âncoras, a inflação se alimentava em si mesma, sem freios, numa espiral
geométrica que levou à superinflação e aos períodos de hiperinflação. O arranjo
institucional era também falho. Antes da criação do Banco Central, o Banco do
Brasil cumpria as funções de autoridade monetária, e sua atuação se misturava a
interesses comerciais, políticos e corporativos. O BC brasileiro surgiu com
atraso em relação a seus pares nos países avançados e no início teve pouca
autonomia para se encarregar de controlar a liquidez na economia e cuidar da
saúde do sistema financeiro. Foi rapidamente conspurcado pelos ímpetos do
governo e do empresariado de manter aberta a torneira do crédito público. A
influente burocracia do Banco do Brasil, além do mais, não queria saber de renunciar
ao seu privilégio histórico de ser, ao mesmo tempo, a autoridade monetária e a
principal fonte de financiamento do país.
O controle da
inflação ficou a cargo de uma instituição política, e não técnica: o Conselho
Interministerial de Preços, o CIP, instituído em 1968, do qual faziam parte
diversos ministros. Representantes das confederações empresariais e dos
trabalhadores chegaram a fazer parte do conselho consultivo. Foi o pontapé
inicial da desastrada política de controles de reajustes e congelamentos de
preços. Segundo Pastore, ministro Antônio Delfim Netto tinha uma visão
“peculiar” sobre a inflação. Desprezava a eficácia da política monetária em
prol da manutenção do ritmo elevado na atividade. “O crescimento econômico era ao mesmo tempo o
instrumento usado para legitimar o governo autoritário e para libertar o
espírito animal dos empresários industriais, dos quais dependia em grande parte
o apoio político ao governo”, diz o economista. No período mais arbitrário da
ditadura, a economia também sofria com arbitrariedades. A inflação foi um vírus que se alastrou pela
economia sem ter enfrentado vacinas nem medidas de contenção.
Na epidemia do
coronavírus, os brasileiros se habituaram a ver os gráficos com a evolução do
número de infectados e de óbitos pela doença. Quanto maior o índice de
transmissão, mais empinadas as curvas. As máscaras, o distanciamento social e a
vacinação, além da própria imunização adquirida, alteraram a trajetória das
curvas. Há menos doentes e menos vítimas fatais. Existe uma analogia possível
com a alta nos preços. Sem medidas de combate às suas causas, é uma enfermidade
que até pode ficar adormecida por algum tempo. Foi o que ocorreu nos anos 1970,
por meio dos preços monitorados e das manipulações cambiais. Os desequilíbrios
estruturais foram se acumulando, particularmente a partir do II PND. A curva
exponencial dos reajustes saiu do controle. O pretenso “milagre” deu lugar à hiperinflação,
à estagnação econômica e década perdida.
O Brasil teve de
fato um milagre? A análise de longo prazo dificilmente corrobora plenamente
essa conclusão. Ocorreu, sem dúvida, um período de rápido crescimento. Uma das
razões foi a urbanização, de maneira similar ao ocorrido recentemente na China.
Em 1950, 63% da população em idade ativa era empregada na agricultura; em 1980,
o percentual já havia caído abaixo de 30%. Houve, forte, uma migração maciça,
transferido trabalhadores para setores mais produtivos, na indústria e nos
serviços. Houve também a contribuição de reformas do PAEG, como a tributária,
que ajudaram no aumento da produtividade. Mas as taxas elevadas de avanço no
PIB foram, em boa medida, infladas artificialmente por um programa agressivo de
investimentos financiados com dinheiro público, subsídios a empresas (estatais
e privadas) e aumento da dívida externa. Desse período nasceram grandes
projetos estatais como a Embraer (1969), as usinas de Angra 1 (construída a
partir de 1972) e Itaipu (construída a partir de 1975) e o Proálcool (1975).
Entre 1975 e
1980, a economia brasileira manteve um ritmo de crescimento elevado, ao redor
de 7,5% ao ano. O avanço, porém, era dependente dos investimentos subsidiados e
do protecionismo, uma receita que custaria caro ao país. “O II PND deu um
enorme passo atrás quando optou pelo retorno à substituição de importações com
o uso intensivo de empresas estatais”, afirma Pastore. “Os corações e as mentes
no Brasil foram seduzidos pela crença de que o capitalismo de Estado era uma
forma eficiente de organizar a produção, e a consequência foi o crescimento
intenso das empresas estatais.”
O crescimento
acelerado sobreviveu enquanto havia financiamento externo. A abundância de
liquidez nos mercados internacionais resultava sobretudo da emissão de dólares
pelos Estados Unidos, porque o país necessitava de recursos para financiar a
Guerra do Vietnã (1959-1975). Os desequilíbrios nas finanças americanas
tornaram insustentável a manutenção do regime de paridade internacional de
moedas do sistema de Bretton Woods, que acabou sendo abandonado em 1973. A
desvalorização cambial e o aumento da inflação obrigaram o Federal Reserve a
reagir com uma acentuada elevação na taxa de juros, com repercussões em todo o
mundo. Quando Paulo Volcker assumiu o Fed, em 1979, a inflação americana estava
em torno de 15%. Os juros básicos estavam em 11%, mas em meados de 1981 já
haviam atingido 20%. “A dívida externa brasileira, que era totalmente expressa
em dólares, tornou-se insustentável”, diz Pastore. O pagamento de juros sobre a
dívida externa, que era de 10% das exportações em 1970, saltou para 40% em 1970
e 60% em 1982.
O custo do
crédito subiu ao redor do mundo. Países altamente endividados e com déficits
nas contas externas, como o Brasil, passaram a ter dificuldades crescentes para
se financiar. A dívida externa brasileira, que equivalia a 15% do PIB em 1973,
já era de 55% do PIB em 1982. As reservas internacionais em moeda forte
minguaram, e o país ficou sem recursos para honrar seus compromissos. Outras
nações endividadas passaram por dificuldades semelhantes, incluindo
exportadores de petróleo, como era então o México. A crise resultou do
endividamento excessivo contraído no período de liquidez elevada. Ficou para a
história, entretanto, a versão de que o país foi uma vítima inocente dos
choques do petróleo. Não é bem assim, insiste Pastore, e já em meados dos anos
1970 havia quem alertasse para o risco de fechar os olhos para a alta na
inflação e para os desequilíbrios fiscais e nas contas internacionais.
Outra narrativa
histórica equivocada — e que influenciou mais de uma geração de economistas e
formuladores de políticas públicas — foi a hipótese segundo a qual o forte
crescimento entre 1968 e 1973 teria sido consequência de uma política
deliberada de reprimir os salários dos mais pobres, favorecendo os lucros
empresariais e o aumento das rendas daqueles que já eram mais ricos. Foi uma
interpretação sugerida inicialmente por Celso Furtado e depois abraçada por
diversos economistas, inclusive no exterior. Mas os dados desmentem essa
versão. As pesquisas empíricas de Carlos Geraldo Langoni, feitas ainda no
início dos anos 1970, demonstraram que a desigualdade decorria do fato de as
pessoas com maior nível educacional terem, proporcionalmente, um maior aumento
de renda. A ampliação das disparidades foi consequência do crescimento
acelerado, e não a sua causa. Ocorreu um aumento na demanda por profissionais
mais qualificados. Os mais escolarizados saíram ganhando. Estudos mais recentes
corroboram os achados de Langoni. Segundo Pastore, “a piora na distribuição de
rendas não foi nem uma consequência das políticas de governo, nem a causa das
elevadas taxas de crescimento”. Os militares erraram ao não investir na
educação dos mais pobres e tolerar um crescimento desequilibrado.
No final do governo
militar, a inflação anual já superava 200%. Pastore, que foi presidente do
Banco Central entre 1983 e 1985, rememora a sua atuação nas negociações da
dívida externa e os ajustes para estabilizar a economia. Revela sua frustração
pela incapacidade de agir de maneira mais contundente contra a alta nos preços.
Uma expectativa de estabilização foi aberta com a negociação de apoio
financeiro do FMI e de renegociação da dívida com os bancos credores. Tancredo
Neves, o então presidente eleito, havia dado apoio aos termos do plano. O FMI
então decidiu aguardar a posse do novo governo para assinar o acordo. “Quis o
destino que Tancredo Neves morresse antes da posse, assumindo o
vice-presidente, José Sarney, que tinha outras ideias — infelizmente muito
piores”, diz Pastore.
Como a inflação
elevada descambou para a hiperinflação? Foi um desastre resultante de uma
conjugação de fatores semeados no governo militar. O déficit público era
financiado com emissão de dinheiro, e a moeda se ajustava passivamente à
inflação. A passividade monetária, combinada com a indexação, evolui para a
inflação inercial. O BC não dispunha de instrumentos para atuar na
estabilização dos preços. O golpe final veio das contas das transações
internacionais. O país teria que passar por um realinhamento cambial dramático
para equacionar os desequilíbrios e honrar os pagamentos da dívida externa.
Como mostra Pastore, a desvalorização geraria choques inflacionários que não se
dissiparam, por causa da indexação e da inexistência de âncoras monetárias.
O governo fez
duas maxidesvalorizações: a primeira, em 1979, elevou a inflação para o patamar
de 100% ano, e a segunda, em 1983, levou-a acima de 200% ao ano. Os reajustes
de preços passaram a seguir um comportamento de random walk, com trajetória aleatória e imprevisível. “Os indivíduos e as empresas formavam
suas expectativas tendo conhecimento da inércia, e o Banco Central não
conseguia evitar que a moeda fosse totalmente passiva”, diz Pastore. Era uma
bola de neve ladeira abaixo, descontrolada, que se transformou em uma
avalanche. Para romper a inércia, seriam necessárias dosagens de taxas de juros
extremamente elevadas — e impraticáveis.
Com Sarney, foi
deixado de lado o plano de estabilização iniciado no final do governo
Figueiredo. Vieram o Cruzado e uma sequência de planos malsucedidos, baseados
em congelamentos temporários e sem nunca tocar nas questões estruturais. Tão
longo os controles eram abandonados, os reajustes voltavam com força, levando a
inflação a superar 1.000% ao ano. Em 1989, o IPCA acumulado em 12 meses chegou
a atingir 14.520% e em março de 1990, mês da posse de Fernando Collor, o índice
alcançou inimagináveis 135.422%. São números vistos anteriormente em situações
muito particulares em nações arrasadas, como a Alemanha da República de Weimar.
(Em 1923, no ápice da hiperinflação alemã, os preços subiam em média 20% ao dia
e 30.000% ao mês.) A redemocratização brasileira trouxe conquistas políticas e
sociais, mas, na política monetária, o desastre foi considerável. Diz Pastore:
“O período que se estende de 1985 até o Plano Real foi uma fase na qual a
economia brasileira viveu um período de obscurantismo monetário sem precedentes
e que, espero, jamais retorne”.
O Plano Real foi
sem dúvidas um grande divisor de águas, enfatiza Pastore, porque pela primeira
vez em muito tempo havia as âncoras e os instrumentos mínimos necessários para
a estabilização dos preços. De início, a maior âncora foi a cambial. Mas manter
o controle da cotação trazia custos crescentes para a economia, na forma de
juros elevados, déficits externos e aumento da dívida. O arcabouço
institucional ganhou maior solidez depois da implementação do regime de metas
de inflação, em 1999, em um regime de câmbio flutuante. A âncora monetária,
como em nos países mais desenvolvidos, passou a ser a meta de inflação. Mais
recentemente o BC obteve a autonomia legal, que, para ser efetiva de fato, terá
que passar pelo teste da prática. O ano eleitoral que se aproxima, num cenário
de reajustes de preços em alta e crescimento econômico declinante, será um
desafio formidável para diretoria da instituição. Mas nem de longe se compara
ao que o Brasil viveu até o início dos anos 1990.
A grande ameaça
atual, como tantas vezes no passado, vem das contas públicas. A estabilidade
econômica está ancorada no tripé metas de inflação, câmbio flutuante e
superávit fiscal primário. Hoje, sem superávit fiscal, o tripé está
fragilizado, o que poderá ressuscitar antigos problemas. Nos tempos de inflação
elevada, os desajustes nas contas públicas ficavam mascarados por causa dos
ganhos como a senhoriagem, a receita auferida pelo governo com a emissão de
moeda. Com o real, a senhoriagem praticamente desapareceu. Os déficits fiscais
vieram à tona, e a dívida interna cresceu. Por isso, com certa simplificação,
diz-se que o real trocou inflação por dívida. A maneira de evitar que o
endividamento interno escape do controle é obter superávits primários nas
contas públicas. Do contrário, o país corre o risco de ingressar no campo da
chamada dominância fiscal. A política monetária perde eficácia, porque a
inflação funciona como válvula de escape: sobe para acomodar as despesas e
evitar o descontrole do endividamento interno. Era o que ocorria no Brasil do
passado e é o que acontece ainda hoje na Argentina. O governo equilibra as suas
finanças de maneira espúria, por meio da emissão de dinheiro e com as receitas
da senhoriagem. A moeda se torna passiva.
O governo Lula,
em seu início, manteve o superávit fiscal e conquistou bons resultados na
economia. O país chegou a ser elevado, pela primeira vez, à categoria de “grau
de investimento”. Tudo começou a mudar a partir da crise financeira
internacional iniciada em 2008. A resposta do governo Lula, lembrando Geisel,
foi reagir dobrando a aposta no aumento de gastos públicos e nos subsídios aos
investimentos internos. A fase mais ortodoxa (“paz e amor”) da política
econômica do governo petista já havia sido abandonada. O populismo de cunho
varguista emergiu com força, sobretudo diante da necessidade de manter a
popularidade elevada em meio às denúncias do Mensalão e de outros escândalos. O
salto nas despesas públicas ajudou a eleger Dilma Rousseff, que, a despeito de
ajustes pontuais, investiu com tudo no “capitalismo de estado”. Foi a “Nova Matriz
Econômica”, tão nova quanto Vargas, Geisel e alguns dos conselheiros do governo
Dilma. Em 2015, o Brasil perdeu “o grau de investimento”. O desarranjo fiscal
derrubou a confiança e mergulhou o país em uma profunda recessão. Desde então,
o país passou a registrar déficits fiscais. “Em muito pouco tempo, tudo o que
havíamos progredido desde o início do Plano Real foi jogado por terra”, diz
Pastore.
No governo de
Michel Temer, em 2016, foi aprovada a lei do teto de gastos, para servir de
nova âncora fiscal para o país. A sustentabilidade dessa regra, contudo,
depende de reformas que não estão ocorrendo. Agora, a regra do teto corre o
risco de ser arruinada no balcão de negócios do Congresso. Jair Bolsonaro,
comandante de um governo fraco e refém de chantagens, não tem no equilíbrio
fiscal uma de suas prioridades. Sem o teto, qual será a âncora fiscal? O fato é
que, sem uma âncora fiscal, o tripé da sustentabilidade terá dias contados.
“A origem da deterioração fiscal está longe de ser algo inexplicável. Ao contrário, ela é a consequência de uma deterioração das instituições políticas”, afirma Pastore. “A história não pode ser refeita, e teremos que arcar com os custos gerados pela deterioração institucional e pela sua reconstrução, se essa for a opção tomada pelo país.”
As opiniões aqui expressas não refletem necessariamente as do CDPP, tampouco as dos demais associados.
