Desafio é fazer caber no orçamento de 2021 um programa mais robusto que o Bolsa Família e mais viável em termos fiscais que o auxílio emergencial
por Rogério Jerônimo Barbosa, Ian Prates, Fábio Pereira e Ursula Dias Peres
PIAUÍ
Afresta aberta pelo auxílio
emergencial permitiu que, em meio à maior tragédia sanitária e econômica de
nossa história (e apesar de ideário progressista não ser lá a marca do atual
governo), ideias antigas e movimentos novos encontrassem espaço. E, de repente,
começamos a falar sobre renda básica – uma ironia e uma oportunidade única.
Porém, também de repente, o debate público parece agora não sair do lugar. Se
não faltam boas ideias, por que há tanto “tira-põe-deixa-ficar” de alternativas
e propostas? Por que estamos patinando tanto?
O problema é que as verdadeiras
barreiras não estão sendo efetivamente tratadas.
A experiência brasileira na
implementação de programas de transferência de renda esteve na vanguarda.
Iniciada nos anos 1990 com políticas municipais dispersas, logo se tornou
iniciativa federal. Em 2003, o Bolsa Família unificou um conjunto de programas
sociais pré-existentes sob uma mesma diretriz e uma mesma matriz de informações,
o CadÚnico. Não há qualquer dúvida de que, desde seu nascimento, tenha
percorrido uma bem documentada trajetória virtuosa.
No entanto, o Bolsa Família veio ao
mundo com limites. Anualmente deve
conquistar um espaço na lei orçamentária – e uma vez definido, o número de
beneficiários, a linha de pobreza e a existência ou não de reajustes serão
calibrados, de forma a caber nos limites fiscais. Na prática, o programa
cresceu quando houve crescimento econômico, e perdeu espaço de 2015 a 2019,
enquanto a pobreza aumentava a galope. O orçamento foi cortado sistematicamente
desde então; houve queda acentuada nos valores dos benefícios (por família e
per capita), acompanhada de um declínio do papel ativo do governo no
cadastramento das famílias mais pobres. Porém, o ajuste fiscal foi seletivo.
Nem todas as cabeças precisaram se curvar ao teto baixo, nem todos os pés
ficaram de fora do cobertor curto. Na prática, o montante de gastos não foi
reduzido, o que houve foi apenas uma recomposição de rubricas, na qual a
assistência aos mais pobres saiu em desvantagem.
Quando o coronavírus desembarcou no
Brasil, obrigando-nos a tomar drásticas medidas de desaceleração econômica para
a devida contenção da Covid-19, os mais pobres já acumulavam perdas e desgostos
havia pelo menos cinco anos. Para a base da distribuição de renda, no início
deste ano, a
crise iniciada no segundo trimestre de 2014 não havia passado, embora comitês
de datação a tivessem dado como encerrada em dezembro de 2016. Em janeiro, uma
“fila” de 1,7 milhão de famílias esperava indefinidamente na antessala
do Bolsa Família, embora atendessem a todos os critérios de elegibilidade. Eram
evidentes as consequências dos limites de seu formato.
Nesse bojo, o auxílio emergencial,
inadvertidamente, foi a pá de cal. O programa formulado às pressas pelo
Congresso logrou de fato proteger os mais pobres, recompondo
inclusive parte das perdas que datavam de muito antes da pandemia. A
população sentiu no bolso a diferença com respeito ao Bolsa Família – e agora,
obviamente, não deseja voltar para a realidade da crise pré-pandêmica. Uma
preferência nada mais do que racional. Elevamos assim o “valor de reserva”
de um benefício de transferência de renda. Sete meses depois da chegada da
Covid-19, a
taxa de desemprego atinge seu máximo histórico (14,4%), e o nível de ocupação
flutua em torno de seu mínimo (estando hoje em 48,7%). E ainda que
determinados estados e municípios declarem que já estão em “zona verde”, fora
de perigo epidemiológico, não há postos de trabalho para os quais retornar. Desprotegidas, pequenas
e microempresas, as que mais empregam mão de obra no Brasil, foram devastadas.
E os prospectos futuros não agradam — não há razões razoáveis para retomar
contratações e investimentos frente à grande incerteza. Sem uma rede de
proteção social mais ampla, não haverá salvação.
Precisamos de um programa mais robusto
do que o Bolsa Família e mais fiscalmente viável do que o auxílio emergencial.
Esse é o consenso entre pelo menos 23 dos 24 partidos representados no
Congresso Nacional, que hoje compõem uma frente ampla parlamentar por um
programa de renda básica (sem novidade: quem ficou de fora foi o Novo).
Novos desenhos e projetos não faltaram. O que varia é o grau de focalização
(deveria ser restrito aos extremamente pobres ou abarcar também a população
informal que sofre de crônica volatilidade de renda?) e a estratégia de
focalização (deveria se basear na renda domiciliar ou em algum tipo de
estratégia indireta, como, por exemplo, uma Renda Básica Infantil, fundada num
critério etário?).
O financiamento tem sido objeto de
inúmeras e diferentes propostas – e podemos também diferenciá-las em função das
fontes de financiamento necessárias à sua implementação. Há pelo menos quatro
tipos de estratégias. Duas que, em tese, respeitariam o teto de gastos; e
outras duas condicionadas à mudança da regra.
Das que se propõem a respeitar o
teto, uma primeira tentaria obter recursos basicamente por meio da
reestruturação de programas existentes. Um exemplo é a proposta do Centro
de Debates de Políticas Públicas (CDPP), sugerindo a utilização de recursos
do Abono Salarial, Salário Família e Seguro Defeso. Outros propuseram
desindexar aposentadorias e pensões acima de um salário mínimo e até o próprio
salário mínimo. O
presidente da Câmara dos Deputados pareceu ser favorável à ideia de desindexar,
cortar, fundir, recompor e realocar esses gastos para financiar uma renda
básica. Uma segunda estratégia para respeitar o teto seria contorná-lo
criativamente, tal como a hipótese aventada pelo Executivo federal, que previa
lançar mão de recursos atualmente destinados ao pagamento de precatórios e
também de parte da complementação da União ao novo Fundeb.
Propostas com custo mais elevado
exigem a realização de algum tipo de mudança na regra do teto, permitindo
aumento de gastos e exigindo maior arrecadação. Atrelam, assim, o financiamento
à aprovação de medidas de reforma tributária. Um dos focos seria nas mudanças
em impostos diretos, como o Imposto de Renda Pessoa Física ou impostos sobre
patrimônio (heranças e doações, grandes fortunas). Nessa linha, tanto especialistas como
políticos apresentaram propostas. Inclusive, projetos de lei foram protocolados
no Congresso Nacional (como os PLs de José
de Tasso Jereissati, por exemplo). Uma
segunda possibilidade seria compor uma espécie de fundo com a
devolução prevista pela PEC 45 às famílias mais pobres (reforma dos tributos
sobre bens e serviços), para então transferir esses valores às pessoas mais
pobres na forma de uma renda básica.
Os custos adicionais
das propostas até agora apresentadas variam de aproximadamente 20 bilhões (na
proposta do CDPP) até 200 bilhões de reais (na proposta apresentada pelo PT).
No entanto, todas elas padecem do mesmo mal: o de não serem plenamente executáveis
no prazo previsto para o fim do auxílio emergencial, em dezembro de 2020. A
combinação de um novo desenho com uma nova fonte de financiamento dificilmente,
ou apenas parcialmente, seria exequível no início de 2021. A viabilidade teria
que ser construída com uma transição mais longa entre o auxílio emergencial e
um novo desenho de transferência de renda, como
proposto por pesquisadores do IPEA e outros
É necessário diferenciar, assim, o
curto e o longo prazo. A prorrogação do chamado Orçamento de Guerra para 2021
poderia fornecer tempo para a construção de uma maioria no Congresso em torno
de um novo programa. Embora não seja uma alternativa de financiamento
permanente, permitir o endividamento de emergência deixaria em suspenso os problemas
do teto e da arrecadação. Mas é preciso cuidado, porque estratégias
frequentemente concebidas como temporárias podem abrir caminhos para vícios e
problemas duradouros. No horizonte próximo, porém, parece não haver
alternativa.
Permaneceremos num impasse enquanto a
viabilidade fiscal não for demonstrada. A quantidade de propostas e a
dificuldade em definir fontes de financiamento mostram um grande impasse em
relação ao ajuste orçamentário necessário para aprovar um programa de renda
básica: cortar despesas (e reduzir direitos) ou aprovar aumento de carga
tributária? Como fazer a renda básica caber no teto de gastos e no orçamento de
2021?
O elevado número de propostas que
hoje tramitam ou são discutidas mostra que se tornou relativamente fácil propor
um desenho de renda básica. Para os políticos, basta um conjunto de assessores
parlamentares; para os especialistas, um bom conjunto de dados e simulações de
cenários. Nossa carência não é de ideias geniais que pudessem resolver tudo,
mas de coalizões verdadeiramente capazes de mexer no “imexivel”: a
progressividade dos tributos e o teto. O problema fiscal não é meramente
contábil. É, sobretudo, político. A questão latente é nosso eterno
conflito distributivo: a busca por aumentos de bem-estar social sem ônus para
os mais ricos.
Ao longo de todo o período
democrático, desde 1985, não houve uma única reforma tributária aprovada com
cunho progressivo e redistributivo, como
mostram Lazzari e Arretche. Nossa Constituição de 1988 foi inclusiva na
forma como concebeu os gastos, mas não a arrecadação. A Emenda do Teto
adicionou então uma limitação do lado dos gastos. Estamos com as duas mãos
amarradas. Não há dúvida de que despesas não podem crescer indefinidamente e o
Estado deve ser responsável com seus credores. Mas apontar para a necessidade
de revisão da regra do teto, ao menos no que concerne aos mais vulneráveis,
parece soar, nesse contexto de tabus, como um grande flerte com a
irresponsabilidade. E não deveria.
Esse é o ponto no
qual patinamos: o inconciliável desejo de proteger simultaneamente pobres e
ricos, quando, na realidade, uma escolha necessária se torna cada vez mais
inadiável. O silêncio político sobre esses pontos é análogo àquele de uma elite
que, olhando a desigualdade por detrás de seus vidros fechados, faz mímicas
para os que estão de fora, balbuciando: “não, obrigado.”
ROGÉRIO JERÔNIMO BARBOSA
Pesquisador do CEM/USP (Centro de Estudos da Metrópole) e membro da Rede de Pesquisa Solidária.
IAN PRATES
Pesquisador do Cebrap, Research Fellow da Social Accountability International e membro da Rede de Pesquisa Solidária.
FÁBIO PEREIRA
Técnico da Câmara Municipal de São Paulo e ex-secretário adjunto de Planejamento, Orçamento e Gestão do município de São Paulo.
URSULA DIAS PERES
Professora da Each/USP e pesquisadora do CEM/USP. Foi secretária adjunta de Planejamento, Orçamento e Gestão do município de São Paulo.
Link da publicação:
A renda básica, o teto de gastos e o silêncio das elites
As opiniões aqui expressas são do autor e não refletem necessariamente as do CDPP, tampouco as dos demais associados.
